علم الإدارة

مقدمة
علم الإدارة علم حديث يهتم بدراسة الإدارة على أساس أنها جهاز تنظيمي يهدف توجيه جهود الناس بهدف تسهيل حياتهم وذلك وفق تنظيم معين، وتأتي الإدارة أيضا بمعنى التدبير. ولعلم الإدارة صلة وطيدة بعلم السياسة إذ انفصل عن هذا الأخير الذي يهدف إلى دراسة السياسة العامة وصياغتها ثم تقييمها في حين يناط بالإدارة تحويل هذه السياسات العامة إلى مشاريع ذات مردودية.
ونظرا لارتباط الإدارة بمجال السياسة فهي تتطور بتطور الأنظمة السياسية وبممارسة السلطة وباختلاف الأنظمة داخل الدولة، فالتحولات السياسية والفكرية والقانونية تتبلور في شكل سلوك ينعكس على العلاقات بين المجموعات، فتهدف في النهاية إلى تحقيق الحياة المشتركة بشكل متناسق.

ومن هنا تظهر لنا أهمية الإدارة كأداة ووسيلة في وضع السياسات العمومية موضع التنفيذ باعتمادها على الكفاءة والكفاية Efficacité et Efficience أي انطلاقا من حضورها كعملية وأسلوب لتحقيق الأهداف بأقل جهد ممكن وأقصر السبل وأقل الوسائل.

ولدراسة موضوع علم الإدارة فلابد لنا من تتبع تطور علم الإدارة مع التطورات التي عرفتها أدوار الدولة وتعريف هذا العلم ثم وضعه موضع مقارنة مع علوم أخرى ثم نهاية الخلوص إلى مداخل دراسة الإدارة العامة.


المبحث الأول: تطور علم الإدارة وتعريفها:

أولا: تطور علم الإدارة:


في إطار تطور أدوار الدولة عرفت التنظيمات الإدارية تحولات عديدة نتجت عن عدة عوامل ففي القرنين 18 و19 وعلى عهد الدولة الحارسة كانت أنشطة الدولة تقتصر على أدوار ومهام لا يمكن للفرد القيام بها فانقسم بذلك دورها إلى:

دور داخلي: ويتمثل في الحفاظ على النظام العام وحفظ الاستقرار والأمن داخل المجتمع.
دور خارجي: ويتمثل في الدفاع عن الحدود والكيان وممارسة السيادة.
ومع عصر التنوير وظهور أفكار رواد العقد الاجتماعي تطور هذا الدور مع مناخ الحرية الاقتصادية وذلك لما تولد عن هذا المناخ من طبقية وفئوية أترث على الأوضاع الاجتماعية للطبقة العاملة فظهرت بذلك التنظيمات النقابية.

كما تأثرت الإدارة بالحروب الطاحنة التي عرفها العالم فاستدعت الحاجة إلى استغلال إمكانيات المواطنين لمواجهة العدو أو إعادة بناء ما دمرته الحرب فظهر بذلك إدارة الأزمات خاصة في القرن العشرين الذي عرف صراعات اتخذت أشكال متنوعة.

أما في إطار الدولة المتدخلة فإن أهمية الإدارة ازدادت نتيجة تعدد مجالات التدخل وتنوعها فأصبحت تتدخل في مجالات لم تكن في مجال اختصاصها كالإدارة الإقتصادية والإدارة الصحية وإدارة التعليم، ومع ظهور نظريات المرفق العمومي أصبحت الإدارة في خدمة هذه المرافق. أما في العصور الحديثة فإن التطور التقني والعلمي مس الإدارة أيضا وذلك بهدف رفع أدائها وإدخال التقنيات الحديثة على عملها.

تطور مجال الإدارة بفعل مجموعة من المتدخلات الأخرى يمكن أن نذكر منها ظهور الحركة الحقوقية، شيوع الديمقراطية وتنامي الأفكار التنموية.

تأثير الحركة الحقوقية: أترث هذه الحركة التي عقبت الحربين العالميتين خاصة بعد الإعلان العالمي لحقوق الإنسان والعهدين الدوليين فتطورت حقوق الفرد والجماعة مع ما كان لذلك من أثر على تدبير ضمانات معينة أصبح معها تداخل الدولة يأخذ منحنيات عدة إيجابية وسلبية ، فكان من الضروري على الإدارة أن لا تعيق في تدخلها نشاط الأفراد وأن لا تضغط على حرياتهم بل أصبح من دورها ضمان حقوقهم.
تأثير الديمقراطية: إن نتيجة وجود قرارات سياسية صادرة عن هيأة منتخبة من قبل الشعب وترجمتها في شكل قوانين وضرورة إيجاد صيغ قانونية لها صفة العموم والتجريد لتصبح هذه القوانين ملزمة فرض ضرورة إيجاد تنظيمات ترعاها وبذلك فإن تطور الحياة السياسية ينعكس على الأداء الإداري فلا إرادة سياسية بدون إدارة فعالة وبين الفكرة والاستفادة منها لابد من وجود شبكة من التنظيمات.
إدارة التنمية: توسع مجال الإدارة أيضا بعد سلسلة الاستقلالات التي عرفتها دول الجنوب وتطور الأفكار الداعية للحفاظ البيئة.
فالأوضاع الجديدة للدول النامية التي تحاول تجاوز نقصها في عدة مجالات أدى إلى ظهور سياسات تنموية هي في أمس الحاجة إلى وجود إدارة من نوع خاص تستوعب مفاهيم التنموية تعمل على بلورتها إلى إجراءات عملية. وتطور هذا المفهوم إلى مجال التنمية المستدامة الذي يدخل البعد البيئي فأصبح دور الإدارة العمل على الحفاظ على المجال الحيوي للأجيال القادمة حتى تستطيع بدورها إشباع حاجياتها خصوصا مع الاستنزاف الذي عرفته الترواث البيئية وندرة العديد منها.

وطرح مبدأ الحكامة الجيدة بدوره في مجال التدبير الإداري فأصبح هذا الأخير يروم إدخال مجموعة من المتدخلين عن طريق مبدأ المشاركة وإعمال مبدأ المسؤولية فظهر للإدارة كذلك شركاء فرض عليها تغيير طريقة عملها فأصبحت مسهلة ومفاوضة لهؤلاء الشركاء سواءا كانوا اقتصاديين أو اجتماعيين: المستثمر، المنعش العقاري، المتعاقد في إطار عقود الالتزام والتدبير المفوض، الجمعوي... الأمر الذي فرض على رجل الإدارة أن يغير أسلوب عمله ويخرج من التعامل بلغة خشبية معرقلة إلى مجال التسهيل والتعاون.


ثانيا: التعريف:


تتعدد المداخل لتعريف الإدارة لكن جلها تعتمد ركنين أساسيين:

توجيه الجهد الجماعي المشترك والحاجة إلى التنظيم هذا التنظيم الذي يأخذ طابع التدرج والتسلسل مما يسمح بتصريف الناس إلى مستويات تنظيمية كل منها يخضع لما فوقه ويشرف على ما دونه وهي بذلك ذات خصائص ثلاث:
الطابع الإنساني للإدارة: فمحور الجهد الجماعي هو الإنسان والعامل البشري يعد وسيلة وغاية في نفس الوقت: وسيلة تستخدمها الإدارة في الوصول إلى أهدافها والغاية لأن الجهد يجب أن يهدف إلى خدمة المصلحة العامة.
الطابع الحتمي للإدارة: فبفعل الدور الجديد للدولة فإن تسهيل المهام واستقرار المعاملات لا يمكن الوصول إليهما دون وجود تنظيمات إدارية.
الطابع الهادف للإدارة: وذلك لكونها وسيلة وليست غاية.
وتستعمل الإدارة في عملها وسائل قانونية كما تخضع بدورها للقانون ومن هذا المنطلق نجد بأن عدد القوانين المطبق على الإدارة كبير ويختلف حسب النظام السياسي مثال في فرنسا هناك 7500 قانون مطبق على الإدارة بغض النظر عن القوانين التعديلية، والقوانين المصادقة على الاتفاقيات الدولية وهناك حوالي 15000 منشور سنوي يصدر عن الإدارة إضافة إلى 21000 إجراء تنظيمي جماعي، ويتوصل العمداء بمعدل منشور كل أربعين دقيقة.


المبحث الثاني: طرق دراسة الإدارة العامة:

علاقة الإدارة العامة بالعلوم الأخرى.

أولا: الإدارة العامة والإدارة الخاصة:


ينطبق تعريف الإدارة العامة على الإدارة الخاصة أي توجيه الجهد الجماعي في إطار تنظيم يأخذ شكل التدرج لخدمة مصالح معينة.

ونظرا للنجاح الذي عرفته بعض الإدارات الخاصة كالإدارة المصرفية مثلا دفعت الإدارة العامة للاستفادة من التقدم التقني و الفني لهذا النوع من إدارة الأعمال خاصة مع ازدهار المدرسة العلمية Tayleur للإدارة وهو أمر جعل التقارب كبيرا بين النوعين حيث أنهما تتشابهان من حيث العمليات و التنظيمات وتختلفان من حيث الهدف الإدارة العامة تهدف إلى تحقيق الصالح العام وهي بذلك وسيلة لخدمة الجماعة في حين أن الإدارة الخاصة وسيلة لخدمة المصالح الخاصة لتحقيق الأرباح وتخضع بذلك لقانون المنافسة.

تنطلق الإدارة العامة من مبدأ المعاملة المتماثلة انطلاقا من مبدأ المساواة أمام المرافق، أما الإدارة الخاصة فهي ترتكز على مبدأ المفاضلة فالزبون client ليس هو المرتفق .Usager أما من حيث النظام القانوني فيخضع العاملون في الإدارة العمومية للقانون العام (قانون الوظيفة العمومية) ويسمون موظفين عموميين أما العاملون في الإدارة الخاصة فيخضعون للقانون الخاص (قانون الشغل) ويسمون المستخدمين ومن حيث الأموال فإن الإدارة العمومية تتصرف في المال العام أما الإدارة الخاصة فتدبر المال الخاص أما فيما يخص مجال التدخل فموضوع نشاط الإدارة العامة مرتبط بوظيفة الدولة ولكل دولة مجالات اقتصادية اجتماعية ثقافية: مما يجعل إطار تدخلها واسعا بخلاف الإدارة الخاصة التي تتخصص في مجالات معينة.

وعلى أي حال يمكن إبجاد بعض المجالات المشتركة التي توصلت إليها المدرسة الحديثة وبخاصة أساليب التدبير وتحقيق المردودية عن طريق رفع الكفاءة وهي أمور نجدها في كلا النوعين من الإدارة.

إن التوجه الحالي في التدبير العمومي ينطلق من وجود مستويات عديدة تستدعي إيجاد منهجية تشاركية Approche participative بين الإدارة العامة والإدارة الخاصة، حيث أصبحت الدولة الحديثة تفوت بعض المجالات في إطار التعاقد وكمثال على ذلك عقود الإلتزام Concession وعقود التدبير المفوض Gestion délégué, Contrat programme, externalisation... مع الاحتفاظ بنظام المراقبة يرتكز على المردودية وتقييم الأداء.


ثانيا: الإدارة العامة والسياسة العامة:

تعمل الحكومة على التقرير وتحديد كيفيات التنفيذ وما على الإدارة إلا الالتزام مما جاء في السياسة العامة فعمل رجل الإدارة ينطلق من المسؤولية الملقات على عاتقه تحكمه إلتزامات تنطلق من وجود مسؤولية متعددة الجوانب.

فإذا كان تخصص علم السياسة في المجال ما تم تسطيره في القانون الدستوري، فإن علم الإدارة يلعب نفس الدور بالنسبة للقانون الإداري وهناك نقط الإلتفاء بينهما فالوزير باعتباره عضوا حكوميا ومسؤولا سايسيا فهو من جانب آخر رئيس إداري.


ثالثا: القانون الإداري والإدارة:

اهتمت بدراسة الإدارة مدرستان المدرية اللاتينية والمدرسة الأنجلوسكسونية فالمدرسة اللاتينية تهتم بالجانب القانوني حيث يعتبر القانون الإداري قانونا فرنسي النشأة. أما المدرسة الأنجلوسكسونية فتهتم بالجوانب الفنية ودور علم الإدارة هو تحقيق النتائج بكفاءة والقائد الإداري الناجح هو الذي يستطيع تحقيق أهدافه انطلاقا من الإمكانيات المتوفرة بدون هدر للمال العام.

مثال 1: مثال عن علاقة علم الإدارة بالقانون الإدارية من خلال موضوع الموظف العموم
مثال آخر فيما يخص القرارات الإدارية:

فالقانون الإداري يدرس هذه القرارات من حيث الاختصاص والسبب الموضوع الغاية والشكل؛ ويراقب مشروعية هذه القرارات أما علم الإدارة فهي تبحث عن إمكانية إيجاد بدائل وتدرس مردودية القرارات الإدارية ملائمة هذه الأخيرة في المكان والزمان وعن الفائدة بانتخابها.


رابعا: الإدارة العامة وعلم النفس الاجتماعي:

العلاقة هنا وطيدة لأن موضوع علم النفس الاجتماعي يهتم بدينامية الجماعة ومجموع الروابط كالزمالة والانتماء إلى مسيج اجتماعي مميز للوسط العام ويمكن التمييز هنا بين نوعين من التنظيم: تنظيم غير رسمي: لا يتم تصوره ولكنه تنظيم آلي فالخطاب السائد في كل إدارة يختلف عنه في إدارة أخرى وذلك نتيجة عدة عوامل سوسيولوجية نفسية أمل التنظيم الرسمي فيفهم منه النظام القانوني العقلاني في بناء الإدارة.

والرئيس الناجح أو المدير الناجح يعتم أكثر إلى حمل الناس إلى تنفيذ الأعمال بناءا على تحفيزات تحرك العاملين لبدل جهد أكبر باقتناع ودون الأخذ بعين الاعتبار الجانب الجزائي ومن ذلك تكوين فرق عمل منسجمة.

خامسا: علاقة الإدارة العامة بالمجال الإقتصادي والمالي :

تولي الدولة الحديثة أهمية كبيرة للجوانب الاقتصادية بهدف تحقيق الرفاهية والتوازنات الكبرى فالاستثمار والتنمية كلها عناوين ذات مضامين اقتصادية ومالية تتعلق بمجموعة من المؤشرات ويكون دور الدولة هو التحكم في هذه الدوائر. هذا ويعد الأمن العام ضمانة أساسية لتحقيق الأمن المالي والاقتصادي.



المبحث الثالث: مداخل لدراسة الإدارة العامة:

أولا: المدخل الدستوري القانوني:

هذا المدخل يعتمد مجموعة من الأدبيات كمبدأ فصل السلط وطبيعة العلاقة بين السلط ومبدأ المشروعية وخضوع القوانين لبعضها وفق مبدأ التدرج والرقابة القضائية.إلا أن هذا المدخل يغفل العامل السلوكي الذي يعرقل التدخل القانوني.


ثانيا: المدخل التنظيمي الهيكلي:

الهندسة الإدارية تهتم بالجوانب الفنية في عناصر التنظيم وبدون التنظيم الهيكلي يصبح من الصعب الوصول إلى النتائج بسهولة وغياب وجود التنظيم يؤدي إلى ضياع الجهد: مثال مبدأ التنظيم التسلسلي يخضع بالرقابة والتنسيق وفق صيغة متدرجة يخضع فيه الأدنى للأعلى حيث تصدر التعليمات في اتجاه أسفل التنظيم وتتوارد المعلومات والإحصائيات في اتجاه تصاعدي أما نقائص هذا المدخل فهو إغفاله عنصر البيئة أو المحيط وعدم مرونته


ثالثا: المدخل الوظيفي:

وهو مكمل للتنظيم الهيكلي ويعتمد الأداء. ويهتم بمجموعة من العمليات داخلية تشكل حلقات متصلة والتي تقوم بناءا على تخطيط معين عمليات تنفيذ الإشراف والتقييم التنسيق والتتميم ويأخذ على هذا المدخل أنه يعتبر جميع الأجهزة الإدارية متشابهة ويسقط الجوانب السلوكية الاجتماعية.


رابعا: المدخل الاجتماعي السلوكي:

يهتم بالجوانب النفسية فيتم التعامل مع كل تنظيم على أساس مزدوج رسمي، وغير رسمي غير أن الدراسات القانونية قد أغفلت الجانب الغير الرسمية مع أن الحكمة تقتضي النظر في كيفية وضع توازن بين الجانب التنظيمي الرسمي والغير الرسمي وذلك في شكل توافقي إلا أن المدخل السلوكي بدوره بقي ناقصا فالحاجيات الإنسانية لا تعرف حدودا.


خامسا: الجانب البيئي الأيكلوجي:

وهو مدخل مهم بل ليس بمدخل فقط إنه محيط يطل من مختلف الزوايا. فأهمية العوامل الاقتصادية والاجتماعية و الثقافية لتحسين أداء التنظيمات وحسن استغلال المؤشرات. وتلعب البيئة دورا مهما في الاستفادة من هذه المؤشرات.

غير أن الإشكال هو كيفية استثمار ما نملكه من وسائل بغية الوصول إلى ما لا نملكه.

ليس هناك عجز في التشخيص فالحلول موجودة والحكمة تقتضي تشغيل عنصرين أساسيين هما الوسائل والحاجيات المراد الوصول إليها ويعتبر عنصر البشري أخطر العناصر